L’acte analysé est un arrêté conjoint, c’est-à-dire un acte réglementaire émis conjointement par deux membres du gouvernement. En droit administratif camerounais, cette forme d’acte est utilisée lorsque la matière relève de la compétence partagée de plusieurs ministères. Sa valeur normative est celle d’un acte réglementaire inférieur à la loi et aux décrets présidentiels, mais supérieur aux circulaires et instructions de service.
Il convient de relever d’emblée que cet arrêté conjoint empiète sur un domaine – l’organisation interne des CTD – qui relève, par définition constitutionnelle, de la compétence des organes délibérants des CTD elles-mêmes et non du pouvoir réglementaire ministériel.
L’arrêté a pour objet de fixer les modalités de création et d’organisation des USFL au sein de chaque CTD (article 1er). Il impose à chaque CTD la création d’une telle unité (article 2), détermine sa composition, ses attributions (articles 3 à 10), ses rangs (article 12), et prononce même le dessaisissement des ordonnateurs et comptables locaux (article 13). Sa portée est donc générale et obligatoire pour l’ensemble des CTD. L’acte s’inscrit dans une série de réformes récentes visant à renforcer la mobilisation des recettes fiscales locales, notamment :
• La loi n°2024/020 du 23 décembre 2024 portant fiscalité locale ;
• L’arrêté n°000314/MINFI du 25 mars 2025 portant création des Centres de Fiscalité Locale et des Particuliers (CFLP) ;
• L’arrêté n°000315/MINFI/DGI du 25 mars 2025 portant organisation des CFLP.
Si l’objectif de renforcement des recettes locales est légitime, les moyens employés soulèvent de sérieuses difficultés juridiques, comme nous allons le démontrer. L’article 6 de la loi n°2019/024 du 24 décembre 2019 portant Code Général des CTD (CGCTD) dispose que « les Collectivités Territoriales s’administrent librement par des organes élus.; dans les conditions fixées par la loi ». Autrement dit, l’organisation interne des CTD relève de leurs organes délibérants, sous réserve des dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Or, l’arrêté conjoint prétend fixer l’organisation interne des CTD par voie ministérielle, ce qui excède les pouvoirs réglementaires des ministres. En droit constitutionnel camerounais, le pouvoir réglementaire appartient au Président de la République (article 8 de la Constitution) qui peut le déléguer au Premier Ministre. Les ministres n’exercent qu’un pouvoir réglementaire dérivé, dans les limites de leurs attributions
sectorielles. Or, fixer l’architecture organisationnelle d’institutions constitutionnellement autonomes dépasse manifestement ce cadre.
Question de droit : Un arrêté conjoint ministériel peut-il valablement imposer une structure organisationnelle aux CTD, institutions constituées à un rang égal à l’État dans l’architecture de la décentralisation ? La réponse est négative au regard des textes en vigueur.
L’article 4 de l’arrêté prévoit que les USFL sont créées par délibération des CTD, sous réserve d’approbation préalable du représentant de l’État. Cette disposition soulève une double difficulté :
• D’une part, le principe de consultation préalable des CTD sur les mesures les affectant directement, consacré par le CGCTD, n’a manifestement pas été respecté lors de l’élaboration de l’arrêté.
• D’autre part, l’arrêté ne mentionne aucune consultation du Conseil national de la décentralisation (CND), pourtant compétent pour donner son avis sur les questions relatives à la décentralisation. L’absence de ces consultations obligatoires constitue un vice de procédure susceptible d’entraîner l’annulation du texte par voie contentieuse. La Constitution camerounaise a érigé la décentralisation en principe fondamental de l’organisation de l’État. L’article 55 dispose en termes clairs que « les collectivités territoriales décentralisées de la République sont les régions et les communes. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi » et que ces CTD « s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions fixées par la loi ». (Alinéa 2 de l’article 55)
Cette disposition fondamentale appelle plusieurs observations critiques :
• Le principe de libre administration : L’article 55 garantit aux CTD une autonomie de gestion que l’arrêté tend à vider de sa substance en leur imposant une organisation interne détaillée.
• La réserve de loi : La Constitution précise que les conditions d’administration sont fixées « par la loi », et non par arrêté ministériel. L’arrêté conjoint, acte réglementaire d’un rang inférieur, méconnaît cette réserve de légitimité parlementaire.
• La séparation des compétences entre l’État et les CTD : L’article 56 de la Constitution prévoit un transfert progressif de compétences aux CTD. L’arrêté procède à l’inverse, en récupérant à travers les USFL une forme de supervision opérationnelle sur les finances locales. Aux termes de l’article 55(2) de la Constitution : « Les collectivités territoriales décentralisées ont pour mission de promouvoir le développement local et la démocratie à la base. Elles s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions fixées par la loi. » L’arrêté conjoint, en fixant par voie ministérielle une structure organisationnelle et des attributions qui réduisent la marge de manœuvre des CTD, est en tension directe avec cette disposition constitutionnelle. Le CGCTD constitue le texte de référence en matière d’organisation et de fonctionnement des CTD. L’examen de ses dispositions fait apparaître plusieurs incompatibilités avec l’arrêté conjoint analysé. Le CGCTD prévoit que l’organisation des services municipaux et régionaux relève de la compétence exclusive des organes délibérants (conseils municipaux, régionaux). L’imposition par l’arrêté d’une structure – avec ses sections, ses attributions détaillées, ses rangs hiérarchiques – méconnaît cette compétence intrinsèque des CTD. Les dispositions du CGCTD confèrent aux conseils municipaux la responsabilité de l’organisation de l’administration communale. Le CGCTD, s’inscrivant dans la logique de la décentralisation effective, a opté pour un système de contrôle a posteriori des actes des CTD, conformément aux standards internationaux de décentralisation. Or, l’article 5 al. 2 de l’arrêté réintroduit un mécanisme d’approbation préalable (« soumise à l’approbation préalable du représentant de l’État »), ce qui constitue un retour à la tutelle a priori pourtant abandonnée par le législateur. Cette disposition contredit directement les articles du CGCTD qui ont substituté au régime de tutelle préalable un régime de déféré au juge administratif. En l’absence d’une habilitation législative explicite pour rétablir ce contrôle préalable dans ce domaine spécifique, l’article 5(2) est inapplicable en l’état. L’article 11 de l’arrêté dispose que les responsables des USFL sont « nommés conformément à la réglementation en vigueur » sans préciser laquelle. Cette formule ambiguë
est problématique : si les agents en question relèvent de la fonction publique étatique, leur affectation auprès des CTD doit respecter les procédures de détachement ou de mise à disposition prévues par le droit de la fonction publique. Si ce sont des agents des CTD, leur nomination relève de l’exécutif local (maire ou président régional), et non d’une autorité extérieure. La loi n°2024/020 du 23 décembre 2024 portant fiscalité locale constitue le cadre législatif de référence pour les recettes fiscales des CTD. L’article 13 de l’arrêté conjoint, qui dessaisit les ordonnateurs et comptables de leurs prérogatives liées à l’émission des recettes fiscales, doit être examiné à la lumière de cette loi. L’article 13 est rédigé en ces termes : « Conformément à la loi n°2024/020 du 23 décembre 2024 susvisée, les ordonnateurs et les comptables des Communes, Communes d’arrondissement et Communautés urbaines sont, chacun en ce qui le concerne, dessaisis de leurs prérogatives liées à l’émission des recettes fiscales et au recouvrement des impôts, taxes et redevances communales. » Cette disposition appelle les observations suivantes :
• Premièrement, si la loi n°2024/020 prévoit effectivement ce dessaisissement, l’arrêté se borne à l’appliquer. Mais la formulation « conformément à la loi » suggère que l’arrêté n’est qu’un acte d’application, ce qui soulève la question de savoir si une loi peut valablement dessaisir des organes institutionnels des CTD sans méconnaître le principe constitutionnel de libre administration.
• Deuxièmement, même si la loi l’autorise, le dessaisissement des ordonnateurs – élus locaux exerçant des fonctions réglementaires en vertu du CGCTD – par un simple arrêté ministériel pose un problème de hiérarchie des normes. En effet, les prérogatives des ordonnateurs locaux sont définies par la loi, et seule la loi peut les modifier ou les supprimer.
• Troisièmement, le dessaisissement des comptables publics soulève des questions relatives au statut du comptable public, régi par les règles de la comptabilité publique. Un arrêté conjoint ne peut modifier le statut et les attributions d’un comptable public sans heurter les règles de la comptabilité publique de l’État.
Le principe de libre administration des CTD, consacré à l’article 55 de la Constitution et développé par le CGCTD, constitue l’un des piliers de l’édifice de la décentralisation camerounaise. Ce principe signifie que les CTD ont le droit de régler par leurs propres organes les affaires de leur ressort, dans le cadre fixé par la loi. L’arrêté conjoint porte atteinte à ce principe de plusieurs manières :
L’arrêté impose à toutes les CTD, sans distinction de taille, de capacité financière ou de contexte, la même structure d’USFL. Cette uniformisation ignore la diversité des CTD camerounaises et leur capacité à adapter leur organisation à leurs réalités locales. Certes, l’article 7(2) de l’arrêté prévoit que les sections peuvent être « fusionnées en fonction des capacités organisationnelles et financières », mais il ne s’agit que d’une option limitée, non d’une véritable marge d’autonomie. En attribuant aux USFL la mission de produire des rapports mensuels destinés au Chef de l’Exécutif (article 3 de l’arrêté), l’acte crée un mécanisme de surveillance opérationnelle à double sens : de l’État vers la CTD, et de la CTD vers l’État. Si l’objectif de transparence est légitime, les modalités choisies aboutissent à une interpellation permanente de la gestion locale par les services étatiques. L’article 3 de l’arrêté prévoit que les USFL « participent aux opérations de contrôle fiscal organisées avec le(s) Centre(s) de Fiscalité Locale et des Particuliers ». Cette disposition introduit les agents des CTD dans un processus de contrôle fiscal qui relève traditionnellement de la compétence exclusive de l’administration fiscale étatique. Si l’intention est de renforcer la collaboration, l’absence de définition précise des rôles respectifs est source de confusion institutionnelle.
Le dessaisissement des ordonnateurs et comptables : une disposition problématique
L’article 13 de l’arrêté constitue sans doute la disposition la plus problématique du texte. Il procède au dessaisissement des ordonnateurs et comptables des CTD de leurs prérogatives en matière d’émission et de recouvrement des recettes fiscales locales. Cette disposition soulève des objections majeures :
Les prérogatives des ordonnateurs locaux (maires, présidents de région) sont définies par la loi – le CGCTD – et non par arrêté ministériel. En vertu du principe de légalité administrative, seul un acte de rang législatif peut priver un organe de compétences que la loi lui a conférées. Un arrêté conjoint ministériel ne peut pas, par sa seule autorité, dessaisir des élus locaux de prérogatives légales.
Si l’article 13 prétend seulement appliquer la loi n°2024/020, alors la question se déplace : cette loi elle-même est-elle conforme à la Constitution en ce qu’elle dessaisit des organes élus de compétences découlant de l’autonomie constitutionnellement garantie des CTD ? Le droit de la comptabilité publique camerounaise fonde un système de responsabilité organisé autour de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable. L’ordonnateur engage les recettes et les dépenses ; le comptable les exécute et en assure la régularité. Ce système est un pilier de la sécurité des finances publiques.
En dessaisissant les ordonnateurs de leurs attributions en matière de recettes fiscales, l’arrêté crée un vide de responsabilité : qui sera responsable en cas d’irrégularité dans l’émission ou le recouvrement des recettes fiscales ? Les USFL, structures administratives dépourvues de personnalité juridique propre, ne peuvent pas assumer cette responsabilité.
Si les ordonnateurs locaux sont des élus locaux (maires, adjoints), les priver de prérogatives essentielles par voie réglementaire constitue une atteinte au mandat démocratique qu’ils tiennent du suffrage. La Constitution garantit l’exercice du mandat local ; un acte réglementaire ne peut pas vider ce mandat de sa substance.
Un retour à la tutelle à priori
L’article 5 alinéa 2 de l’arrêté prévoit que la délibération créant l’USFL « est soumise à l’approbation préalable du représentant de l’État ». Cette disposition constitue une régression majeure dans l’architecture de la décentralisation camerounaise. Le droit de la décentralisation camerounais a évolué progressivement d’un système de tutelle a priori – où les actes des CTD devaient être approuvés avant d’entrer en vigueur – vers un système de contrôle a posteriori – où les actes entrent en vigueur immédiatement et ne peuvent
être contestés que devant le juge administratif. Le CGCTD de 2019 a consacré cette évolution, conformément aux recommandations de la Charte Africaine sur les Valeurs et Principes de la Décentralisation. En réintroduisant une exigence d’approbation préalable spécifiquement pour la création des USFL, l’arrêté contredit le système général du CGCTD. Cette contradiction n’est pas résolue par une habilitation législative spécifique : le législateur n’a pas prévu, dans la loi n°2024/020, un mécanisme d’approbation préalable pour les délibérations relatives aux USFL. Ce mécanisme est également source d’incertitude institutionnelle :
• Que se passe-t-il si le représentant de l’État refuse son approbation ? L’arrêté ne prévoit pas de recours.
• Quel est le délai d’approbation ? L’absence de délai exposé les CTD à une incertitude prolongée.
• Quelle est la sanction de l’absence d’approbation ? L’arrêté reste muet sur ce point.
Ces lacunes révèlent une technique réglementaire insuffisamment aboutie, génératrice de risques contentieux.
Conclusion et recommandations
L’analyse de l’Arrêté Conjoint N° 0000043/AC/MINDDEVEL/MINFI du 15 mai 2026 révèle un acte réglementaire dont l’ambition est légitime – renforcer la mobilisation des recettes fiscales locales – mais dont les moyens employés soulèvent de sérieuses objections juridiques sur plusieurs plans :
• Sur le plan de la légalité formelle : l’arrêté excède les compétences réglementaires ministérielles et a été élaboré sans les consultations obligatoires ;
• Sur le plan constitutionnel : il porte atteinte au principe de libre administration des CTD et introduit une forme de tutelle administrative incompatible avec l’architecture de la décentralisation ;
• Sur le plan de la légalité interne : il entre en contradiction avec plusieurs dispositions du CGCTD de 2019 et crée des tensions avec la loi sur la fiscalité locale ;
• Sur le plan de la technique réglementaire : il souffre de lacunes importantes, notamment sur les mécanismes de responsabilité et les recours, qui sont sources d’insécurité juridique. Au regard de ces constats, les recommandations suivantes peuvent être formulées à l’attention des législateurs, des praticiens du droit et des autorités publiques :
• Recommandation 1 – Recours à la voie législative : Les dispositions relatives au dessaisissement des ordonnateurs et à l’organisation des USFL devraient être encadrées par une loi dûment adoptée par l’Assemblée Nationale, et non par un simple arrêté conjoint.
• Recommandation 2 – Consultation des CTD : Toute réforme affectant l’organisation interne et les compétences des CTD devrait faire l’objet d’une consultation préalable des organisations représentatives des CTD et du Conseil National de la Décentralisation.
• Recommandation 3 – Suppression de l’approbation préalable : Le mécanisme d’approbation préalable prévu à l’article 5(2) devrait être remplacé par un contrôle a posteriori, conformément au système général du CGCTD.
• Recommandation 4 – Clarification du régime de responsabilité : Le régime de responsabilité en matière d’émission et de recouvrement des recettes fiscales doit être précisé, notamment après le dessaisissement des ordonnateurs.
• Recommandation 5 – Harmonisation avec le CGCTD : L’arrêté devrait être révisé pour le mettre en conformité avec les dispositions du CGCTD, notamment en matière de nomination des responsables des USFL et d’organisation de la collaboration entre les CTD et les services fiscaux de l’État. L’Arrêté Conjoint du 15 mai 2026 illustre une tension structurelle de la décentralisation camerounaise : la difficulté pour l’État de concilier ses objectifs de politique publique – ici, l’amélioration du rendement fiscal – avec le respect de l’autonomie constitutionnellement garantie des CTD. Cette tension ne peut être résolue que par un dialogue institutionnel approfondi et une réforme législative rigoureuse. La présente analyse ne prétend pas à l’exhaustivité, mais souhaite contribuer à un débat scientifique indispensable. La construction d’une décentralisation effective et d’une fiscalité
Dr. Grégoire MANGA, Ph.D en Droit public
Nb: les titres et le surtitre sont de la Rédaction
